Le PLU ne peut pas bannir les activités équines pour réserver les zones agricoles à la seule agriculture nourricière.
Une question parlementaire relative au risque d’accaparement des terres agricoles par les activités équines et équestres a fourni l’occasion au ministère chargé de l’agriculture, interpellé par un député, de rappeler les limites imposées aux rédacteurs des documents de planification urbaine.
L’habilitation législative conférée par le code de l’urbanisme ne permet pas de prioriser l’agriculture nourricière par rapport à une agriculture de « loisirs ». Une telle différenciation conduirait les PLU à réglementer les pratiques agricoles ce qu’exclut expressément l’article L. 101-3 du code de l’urbanisme. Ce parti pris conduirait, au surplus, à porter atteinte à la liberté d’entreprendre qui bénéficie d’une protection constitutionnelle.
La problématique de la place dévolue aux activités équines dans les espaces agricoles n’est certes pas nouvelle. Elle a suscité du contentieux dès les années 1990, à propos de la nature même de ces activités. En qualifiant d’agricoles les activités de préparation et d’entraînement des équidés domestiques en vue de leur exploitation, à l’exclusion des activités de spectacle, le législateur s’est efforcé en 2005 de retenir un équilibre raisonnable (C. rur., art. L. 311-1 mod. par L. no 2005-157, 23 févr. 2005, art. 38).
Bien que le code rural et le code de l’urbanisme soient indépendants, la jurisprudence administrative a repris à son compte cette différenciation s’agissant de l’application du zonage urbanistique : les constructions destinées à l’élevage et au débourrage des chevaux sont qualifiées d’agricoles et, en conséquence, admises dans les zones A et N des PLU (CE, 24 juill. 2009, no 311337) ; les autres installations, telles que les centres équestres de pur loisir, sont, en revanche, toujours considérées comme n’ayant pas de lien avec l’activité de production, ce qui prohibe leur implantation dans ces zones à moins de pouvoir être localisées dans un secteur de taille et de capacité d’accueil limitées (C. urb., art. L. 151-11). Quant à la possibilité d’adjoindre, par exception, des annexes aux bâtiments d’habitation existants en zone agricole ou naturelle, admise en 2015 (C. urb., art. L. 123-1-5, mod. par L. n° 2015-990, 6 août 2015, art.80), elle ne semble pas non plus pouvoir bénéficier aux particuliers, non exploitants, désireux de créer des boxes pour chevaux car l’annexe se caractérise par le complément fourni aux fonctionnalités de la construction principale (Rép. min. n° 2084 : JO Sénat Q., 22 févr. 2018).
Au-delà de l’équilibre trouvé et qui n’est d’ailleurs pas du tout rappelé par la réponse ministérielle, la formulation et la justification de la question témoignent du renouvellement du débat dans un contexte de transition environnementale. Admettre trop largement l’implantation des structures nécessaires aux activités équestres conduit en effet mécaniquement à se priver de surfaces de production alimentaire, cette réalité étant rendue plus aiguë encore par le déploiement des énergies renouvelables, lui aussi susceptible de « consommer » de l’espace agricole. De façon significative, la récente loi d’accélération des énergies renouvelables circonscrit l’implantation des installations solaires autres qu’agrivoltaïques aux sols agricoles ou forestiers recensés par un document cadre spécifique.
Le député, auteur de la question, ne manque d’ailleurs pas de souligner que les efforts de transition supposent de pouvoir bénéficier d’une production alimentaire locale suffisante pour alimenter des circuits courts dont l’empreinte carbone sera réduite. Il est donc essentiel de préserver des espaces suffisants.
Toutefois, même si code de l’urbanisme prévoit que le schéma de cohérence territoriale promeuve « une agriculture contribuant notamment à la satisfaction des besoins alimentaires locaux » (C. urb., art. L. 141-3), l’ordonnance du 17 août 2020 à l’origine de cette formulation n’a pas pour autant modifié l’habilitation conférée aux auteurs des documents d’urbanisme (Ord. n° 2020-744, 17 août 2020, art. 3). Il s’est agi simplement de conforter le rôle des SCOT pour préserver l’intégrité des espaces agricoles face aux tentations et risques de l’étalement urbain. En revanche, ni le PLU ni le SCOT ne peuvent arbitrer les conflits d’usage des espaces agricoles qui trouvent leur origine dans les pratiques culturales ou d’exploitation.
Rép. min. n° 3668 : JOAN Q., 21 févr.2023, p.1719 – Site EditionsLégislatives 05/05/2023
